Ανεξάρτητες Αρχές και προβληματισμοί εντός του 2021

Η λειτουργία των Ανεξάρτητων Αρχών διέπεται από συγκεκριμένες αρχές και απαιτήσεις, γεγονός που με τη σειρά του δημιουργεί κάποιες υποχρεώσεις στους λοιπούς φορείς της κρατικής εξουσίας. Η εξασφάλιση και ο σεβασμός της προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας τους αποτελεί μία από τις υποχρεώσεις αυτές. Επίσης, η γνώμη που εκφέρουν οι Αρχές αυτές στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους θα πρέπει να λαμβάνεται σοβαρά υπόψη από τα αρμόδια κάθε φορά όργανα, ούτως ώστε να αποφεύγονται φαινόμενα παράτυπων ή παράνομων ενεργειών εκ μέρους των οργάνων αυτών. Ωστόσο, εντός του 2021 έχουν παρατηρηθεί κάποια φαινόμενα που δημιουργούν προβληματισμούς σχετικά με το κατά πόσον οι ανωτέρω αρχές και υποχρεώσεις ακολουθούνται επί της ουσίας στην ελληνική πραγματικότητα.

Οι Ανεξάρτητες Αρχές αποτελούν διοικητικά όργανα που εντάσσονται μεν στο νομικό πρόσωπο του κράτους αλλά απολαμβάνουν ενδοδιοικητικής ανεξαρτησίας και διαθέτουν οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια. Αυτό σημαίνει ότι οι πράξεις τους και οι αρμοδιότητές τους δεν υπόκεινται σε έλεγχο νομιμότητας ή σκοπιμότητας από την εκτελεστική εξουσία, παρά μόνο σε κοινοβουλευτικό και δικαστικό έλεγχο. 

Οι Ανεξάρτητες Αρχές μπορεί να κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα (π.χ. Συνήγορος του Πολίτη- 103 παρ. 9 Συντάγματος) ή να προβλέπονται από την κοινή νομοθεσία (π.χ. Επιτροπή Ανταγωνισμού). Οι δραστηριότητες που ασκούν οι Αρχές αυτές ποικίλλουν και μπορεί να έχουν ρόλο θεσμικού εγγυητή, να ασκούν εποπτεία προς εξασφάλιση της αξιοπιστίας, της αξιοκρατίας και της διαφάνειας, να σχετίζονται με την ρύθμιση κάποιου τομέα της αγοράς ή τέλος να επιτελούν περισσότερες από μία από τις παραπάνω λειτουργίες.

Α. Ο ρόλος που επιτελούν (ή θα έπρεπε να επιτελούν) οι Ανεξάρτητες Αρχές και η σχέση τους με την πολιτική και την Δημοκρατία, αποτελεί ένα πεδίο με πολλούς προβληματισμούς (βλ. μεταξύ άλλων κείμενα Ε. Βενιζέλου και Κ. Γιαννακόπουλου, συνέντευξη Α. Δερβιτσιώτη και διπλωματικές εργασίες των Ι. Γιαννάκου και Θ. Ψήμμα). Παρόλα αυτά, εφόσον έχει καθιερωθεί και έχει γίνει αποδεκτή η ύπαρξή τους και η δραστηριοποίηση σε ευαίσθητους και κρίσιμους για την κοινωνία τομείς, η εκτελεστική εξουσία οφείλει να σέβεται και να προωθεί την ανεξαρτησία τους και να μην προχωρά σε πράξεις που δημιουργούν αμφιβολίες τόσο για το έργο των Ανεξάρτητων Αρχών όσο και για την ουδετερότητα και την αντικειμενικότητα αυτού. Επίσης, η γνώμη που οι Αρχές αυτές διατυπώνουν στους τομείς της αρμοδιότητάς του δεν μπορεί παρά να λαμβάνεται σοβαρά υπόψη από την εκτελεστική και τη νομοθετική εξουσία. 

Ωστόσο, έχουν παρατηρηθεί ορισμένες ενέργειες και πρακτικές οι οποίες δημιουργούν προβληματισμούς τόσο αναφορικά με τον σκοπό που εξυπηρετούν όσο και αναφορικά με τον αντίκτυπο που αυτές οι ενέργειες έχουν (ή θα έχουν στο μέλλον) στην  ουσιαστική ανεξαρτησία των Ανεξάρτητων Αρχών. Ακόμα, ερωτήματα και αμφιβολίες δημιουργούνται σχετικά με το κατά πόσον το έργο που επιτελούν τελικά οι Αρχές αυτές και οι γνώμες/συστάσεις που διατυπώνουν εισακούονται ουσιαστικά. 

Β. Το γενικό σχέδιο συγχώνευσης των Ανεξάρτητων Αρχών που έχει προαναγγείλλει η Κυβέρνηση, εγείρει γενικότερους προβληματισμούς. Μέσω της συγχώνευσης Αρχών φαίνεται να παρακάμπτεται και να παραβλέπεται η προσωπική ανεξαρτησία των μελών των Αρχών, μιας και με την κατάργηση ενός συγκεκριμένου θεσμού τερματίζεται ταυτόχρονα και η θητεία των μελών του, με ότι αυτό συνεπάγεται για την επί της ουσίας εξασφάλιση της προσωπικής τους ανεξαρτησίας. 

Ειδική αναφορά πρέπει να γίνει στο σημείο αυτό στην προτεινόμενη από την Κυβέρνηση τον Ιούνιο του 2021 σύσταση μίας νέας Ανεξάρτητης Αρχής, η οποία  θα προκύψει από την κατάργηση της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΑΔΗΣΥ) και την μεταφορά των αρμοδιοτήτων της στην Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών (ΑΕΠΠ), η οποία μετονομάζεται πλέον σε Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων. Τον Αύγουστο του 2021 η ΕΑΑΔΗΣΥ εκδίδει την υπ’ αριθμ. Α8/2021 γνώμη, με την οποία γνωμοδοτεί αρνητικά ως προς την κατάργηση της Αρχής. Στο πλαίσιο αυτό παραθέτει λεπτομερώς τα προβληματικά στοιχεία που ανευρίσκονται στο νομοσχέδιο που της έχει αποσταλεί, τονίζονται οι ενδεχόμενες αντιθέσεις του νομοσχεδίου σε Ευρωπαϊκές και συνταγματικές διατάξεις ενώ σημειώνονται και οι (αρνητικές) συνέπειες που οι προβλέψεις του νομοσχεδίου θα μπορούσαν να έχουν στο γενικότερο πεδίο των δημοσίων συμβάσεων. Τα εν λόγω σχόλια δεν φαίνεται, ωστόσο, να λήφθηκαν σοβαρά  υπόψη από την Αντιπροεδρία της Κυβέρνησης που προωθεί το συγκεκριμένο νομοσχέδιο, και τον Οκτώβριο του 2021, οπότε και το αντίστοιχο νομοσχέδιο τέθηκε σε διαβούλευση, η ΕΑΑΔΗΣΥ επανέρχεται και εκδίδει την υπ’ αριθμ. 12/2021 απόφασή της, προτείνοντας να συσταθεί ειδική νομοπαρασκευαστική επιτροπή «προκειμένου να επανεξεταστεί η ωριμότητα και η σκοπιμότητα των προτεινόμενων ρυθμίσεων». Αξίζει να σημειωθεί ότι η αναγγελλόμενη αυτή «ενοποίηση» προκάλεσε την αντίδραση και των επαγγελματικών οργανώσεων που εκπροσωπούν σχεδόν το σύνολο των κατασκευαστών δημοσίων έργων καθώς θεωρήθηκε ότι «θα αποτελέσει οπισθοδρόμηση σε εποχές όπου κυριαρχούσαν φαινόμενα αυθαιρεσίας και αδιαφάνειας» ενώ το ζήτημα σχολιάστηκε και από τον Τύπο (βλ. μεταξύ άλλων άρθρο Καθημερινής και άρθρο σε money review).

Γ. Επιπλέον, έχουν παρατηρηθεί ειδικότερες ενέργειες και πράξεις, οι οποίες θα μπορούσαν να εκληφθούν ως (ανεπίτρεπτες) προσπάθειες παρέμβασης στο έργο των Ανεξάρτητων Αρχών και δυνάμενες να θίξουν την ουσιαστική ανεξαρτησία αυτών (βλ. για τα ειδικότερα αυτά ζητήματα το άρθρο του καθηγητή Διοικητικού Δικαίου Κ. Γιαννακόπουλου καθώς και  άρθρο της Εφημερίδας των Συντακτών). Ενδεικτικά αναφέρεται ότι: 

i) Με το άρθρο 70 του ν.  4795/2021  αλλάζουν οι όροι και οι προϋποθέσεις που σχετίζονται με τη θητεία των μελών των Ανεξάρτητων Αρχών, γεγονός που επηρεάζει το ορισμένο της θητείας τους καθώς η διάταξη αυτή ισχύει και για τις θητείες που ήδη διανύονται. Το γεγονός δε, ότι με βάση αυτή τη διάταξη δόθηκε η δυνατότητα να επιλεγεί ως πρόεδρος του ΑΣΕΠ συγκεκριμένο πρόσωπο που είχε ήδη διανύσει κάποιο χρόνο ως Αντιπρόεδρος της Αρχής αυτής εγείρει περαιτέρω προβληματισμούς. 

ii) Με το άρθρο 236 του ν. 4798/2021 τροποποιείται η διάταξη που αφορά τον τρόπο ανάδειξης του Προέδρου της Αρχής Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες και προβλέπεται ότι ως Πρόεδρος μπορεί να επιλεγεί και επί τιμή εισαγγελικός λειτουργός. Η πρόβλεψη αυτή με τη σειρά της αλλάζει και το όργανο που επιλέγει τον εκάστοτε πρόεδρο, ο οποίος εφ’ όσον είναι επί τιμή εισαγγελικός λειτουργός επιλέγεται από την Κυβέρνηση και όχι από το Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο, όπως συνέβαινε μέχρι τώρα.

Δ. Ακόμα, η γνώμη των Ανεξάρτητων Αρχών επί ζητημάτων που άπτονται των αρμοδιοτήτων που τους έχουν ανατεθεί φαίνεται να μην λαμβάνεται υπόψη ή να παρακάμπτεται ή να μην ζητείται καν από την κυβέρνηση κατά τη νομοπαρασκευαστική και νομοθετική διαδικασία ή τη σύναψη διοικητικών συμβάσεων. Ενδεικτικά αναφέρονται οι κάτωθι περιπτώσεις:

α) Το άρθρο 87 του ν. 4790/2021, που αφορά το απόρρητο των επικοινωνιών και το περιεχόμενο του οποίου εγείρει προβληματισμούς σχετικά με τη νομιμότητά του, ψηφίστηκε χωρίς να έχει ποτέ ζητηθεί η γνώμη της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, ήτοι μίας Ανεξάρτητης Αρχής που θα πρέπει να θεωρηθεί ως κατ’ εξοχήν αρμόδια για τα ζητήματα αυτά. 

β) Το άρθρο 24 του ν. 4792/2021 προβλέπει την δυνατότητα για κατ’ εξαίρεση ανάθεση της εκτέλεσης του προγράμματος δακοκτονίας παρά το γεγονός ότι η ΕΑΑΔΗΣΥ είχε γνωμοδοτήσει αρνητικά για την πρόβλεψη αυτή λόγω του πρόκειται πλέον για τη θέσπιση μίας πάγιας απόκλισης από τις γενικές διατάξεις και όχι για μία κατ’ εξαίρεση διαδικασία. 

Ε. Τέλος, δεν μπορούν παρά να αναφερθούν:

α) Οι γενικότεροι προβληματισμοί σχετικά με το κατά πόσο γίνεται σεβαστή από το κράτος η υποχρέωση προστασίας των προσωπικών δεδομένων και συνεπώς το κατά πόσο λαμβάνεται υπόψη η γνώμη της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα στα σχετικά ζητήματα είτε πριν τη διενέργεια ορισμένων πράξεων που θίγουν αμέσως ή εμμέσως τα ανωτέρω ζητήματα είτε μετά (βλ. μεταξύ άλλων άρθρο σε taxheaven, επιστολή από την αναπληρώτρια τομεάρχης Υγείας του ΣΥΡΙΖΑ-ΠΣ στον πρόεδρο της ΑΠΔΠΧ).

β) Η έκδοση της υπ’ αριθμ. 27 κατευθυντήριας οδηγίας εκ μέρους της ΕΑΑΔΗΣΥ με την οποία «επιχειρείται να εντοπισθούν/συνοψισθούν/κατηγοριοποιηθούν, ανά θεματικές ενότητες, τα συνηθέστερα σφάλματα και οι πλημμέλειες που εμφιλοχωρούν κατά τη διαδικασία σύναψης δημοσίων συμβάσεων» και την προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης. Μέσω της κατευθυντήριας αυτής οδηγίας καθίσταται σαφές ότι ορισμένες πλημμέλειες παρατηρούνται ξανά και ξανά, γεγονός που θέτει σε αμφισβήτηση το κατά πόσον ακολουθείται από τις αναθέτουσες αρχές (δηλαδή το δημόσιο) η γνώμη και οι οδηγίες που έχει εκφράσει σε προηγούμενο χρόνο η συγκεκριμένη αρχή για αντίστοιχα ζητήματα. 

γ) Δημοσιεύματα, τα οποία αναφέρονται στην σχέση που διατηρούν ή δημιουργούν Πρόεδροι ή μέλη Ανεξάρτητων Αρχών με μέλη της Κυβέρνησης (βλ. μεταξύ άλλων άρθρο σε pressproject).  

Όλα τα ανωτέρω δεν μπορούν παρά να δημιουργούν προβληματισμούς σε διάφορα επίπεδα σχετικά με την κατάσταση των Ανεξάρτητων Αρχών στην Ελλάδα. Οι ενέργειες στις οποίες προβαίνει η εκτελεστική και η νομοθετική εξουσία και η έμμεση ή άμεση παρέμβαση στον τρόπο στελέχωσης και λειτουργίας των Ανεξάρτητων Αρχών δεν μπορούν παρά να δημιουργούν προβληματισμούς και υποψίες σχετικά με την σκοπιμότητα που οι ενέργειες αυτές επιτελούν. Ειδικότερα, τίθεται υπό αμφισβήτηση το αν οι Ανεξάρτητες Αρχές (τόσο στις συγκεκριμένες περιπτώσεις που αναφέρθηκαν όσο και γενικότερα) είναι όντως δυνατόν να λειτουργήσουν υπό οιεσδήποτε συνθήκες υπεράνω κάθε υποψίας μεροληψίας και άρα αν είναι ικανές να επιτελέσουν το έργο τους κατά τρόπο ανεξάρτητο από τις όποιες κυβερνητικές επιθυμίες και αντιλήψεις. Και όλα αυτά φαίνεται να θέτουν τελικά εν αμφιβόλω τόσο την ουσιαστική ανεξαρτησία των Ανεξάρτητων Αρχών όσο και το έργο που αυτές παράγουν. Τέλος, δεν μπορεί παρά να πολλαπλασιάσει τους προβληματισμούς μας το ότι οι γνώμες και οι συστάσεις των Ανεξάρτητων Αρχών επί των ζητημάτων που άπτονται των  αρμοδιοτήτων τους είτε δεν ζητούνται είτε απλώς παρακάμπτονται και δεν εφαρμόζονται. Το ότι το ζήτημα αυτό φαίνεται κάποιες φορές να ανακύπτει όταν επιδιώκεται η ρύθμιση ζητημάτων κατά τρόπο παράτυπο ή παράνομο, εντείνει ακόμα περισσότερο τους προβληματισμούς που προαναφέρθηκαν. Τελικά το ερώτημα που εύλογα δημιουργείται έγκειται στο ποιος είναι ο ρόλος που επιτελούν ή θα έπρεπε να επιτελούν οι Ανεξάρτητες Αρχές στην ελληνική πραγματικότητα. Το μόνο σίγουρο είναι ότι η ανεξαρτησία και η αντικειμενικότητά τους πρέπει να διασφαλίζεται σε κάθε περίπτωση. Αντιθέτως ο σεβασμός της γνώμης τους μόνο στις περιπτώσεις που προωθείται η κυβερνητική ατζέντα είναι και θα πρέπει να είναι ανεπίτρεπτος και απορριπτέος.