Ελεγκτικό Συνέδριο: Πλημμέλειες και καθυστερήσεις στα έργα του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας

Έκθεση ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου διαπιστώνει σημαντικές ελλείψεις, πλημμέλειες και καθυστερήσεις εκ μέρους των ελληνικών αρχών κατά την υλοποίηση έργων του Ταμείου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας (ΤΑΑ).

• Αν και στο οικείο εγχειρίδιο του ΣΔΕ περιλαμβάνονται διαδικασίες καταγραφής της ωρίμανσης των έργων και της παρακολούθησης της υλοποίησής τους, εντούτοις δεν έχουν υιοθετηθεί εξειδικευμένες διαδικασίες ανάλυσης κινδύνων (risk assessment) καθυστέρησης, με σαφή ορισμό και κριτήρια αξιολόγησης του βαθμού σημαντικότητας των κινδύνων καθυστερήσεων, καθώς και καθορισμό των ενδεχόμενων επιπτώσεών τους ανά στάδιο υλοποίησης των έργων, ούτε έχουν προσδιοριστεί/περιγραφεί εκ των προτέρων τα μέτρα/ενέργειες αντιμετώπισης των καθυστερήσεων αυτών, ανάλογα με την αιτία προέλευσης, τη φύση και τη σημαντικότητά τους, ώστε να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα του ΣΔΕ στην πρόληψη και τον έγκαιρο εντοπισμό του κινδύνου καθυστερήσεων και την επιτυχή αντιμετώπισή τους. Οι υιοθετηθείσες στο πλαίσιο του ΣΔΕ διαδικασίες ανάλυσης κινδύνων δίνουν έμφαση κυρίως στην αξιολόγηση και πρόληψη των κινδύνων απάτης και σύγκρουσης συμφερόντων και όχι στην πρόληψη του κινδύνου καθυστερήσεων, η επέλευση του οποίου όμως μπορεί να επιφέρει είτε «συσσώρευση» υλοποιούμενων έργων στο τέλος της περιόδου εφαρμογής του ΤΑΑ, με κίνδυνο μη αποδοτικής χρήσης των αντίστοιχων κονδυλίων και εμφάνισης παρατυπιών είτε απώλεια ενωσιακής χρηματοδότησης.
• Οι προβλεφθείσες στο ΣΔΕ διαδικασίες παρακολούθησης της ωρίμανσης και υλοποίησης των έργων, εφαρμόστηκαν πλημμελώς από τους εμπλεκόμενους φορείς. Ειδικότερα, κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι οι Διαδικασίες Δ2 και Δ6 εφαρμόστηκαν πλημμελώς όσον αφορά: α) την υποχρέωση της μηνιαίας, κατ’ ελάχιστον, υποβολής των σχετικών δελτίων και β) την υποχρέωση καταγραφής των καθυστερήσεων, με αποτέλεσμα ακόμα και σε περιπτώσεις υφιστάμενων καθυστερήσεων στην επίτευξη συμφωνηθέντων οροσήμων, να μην υπάρξει καταγραφή αυτών και των διορθωτικών μέτρων που τυχόν ελήφθησαν στα αντίστοιχα πεδία των δελτίων ωρίμανσης και παρακολούθησης της υλοποίησης που αναρτήθηκαν στο ΟΠΣ ΤΑ. Επιπρόσθετα, διαπιστώθηκε καθυστερημένη υποβολή των εξαμηνιαίων δελτίων (Δ19) για το σύνολο των ελεγχόμενων υποέργων, πρακτική που εγκυμονεί κινδύνους όσον αφορά τη διαμόρφωση έγκαιρης, πλήρους και ακριβούς εικόνας σχετικά με το στάδιο που βρίσκονται τα έργα του ΤΑΑ και τις ενέργειες που υπολείπονται, η οποία αποτελεί προϋπόθεση για τη λήψη τυχόν διορθωτικών μέτρων σε περίπτωση εμφάνισης καθυστερήσεων.
• Πρόβλημα υποστελέχωσης των Φορέων Υλοποίησης καταγράφηκε στην πλειονότητα των ελεγχόμενων υποέργων. Στο πλαίσιο αυτό συνήφθησαν συμβάσεις με εταιρείες Τεχνικών Συμβούλων με αντικείμενο την υποστήριξη στην υλοποίηση, διαχείριση και παρακολούθηση των δράσεων/υποδράσεων καθ’ όλη την περίοδο υλοποίησής τους. Εντούτοις, κατά τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι α) η υποστηρικτική δράση των τεχνικών συμβούλων δεν λειτούργησε έτσι ώστε να αποτραπεί η πλημμελής εφαρμογή των Διαδικασιών Δ2 και Δ6 του Εγχειριδίου του ΣΔΕ και να διασφαλισθεί η καταγραφή των καθυστερήσεων στις ημερομηνίες εκπλήρωσης οροσήμων στα αντίστοιχα έντυπα, και β) στις περισσότερες περιπτώσεις οι εκθέσεις των τεχνικών συμβούλων δεν περιείχαν αναφορές στις καθυστερήσεις, στις αιτίες αυτών ή στα ληφθέντα διορθωτικά μέτρα, αν και επισημαίνεται ότι ο ρόλος των τεχνικών συμβούλων είναι υποστηρικτικός και δεν δύναται να υποκαθιστά τις προβλεπόμενες από το ΣΔΕ αρμοδιότητες των εμπλεκόμενων φορέων για την ορθή τήρηση του ΟΠΣ ΤΑ με την καταχώριση όλων των αναγκαίων δεδομένων παρακολούθησης.
• Μέχρι και την περίοδο διενέργειας του ελέγχου, οι μονάδες/υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου των Φορέων Υλοποίησης και των Υπουργείων Ευθύνης ουδόλως συμμετείχαν στην παρακολούθηση της υλοποίησης των έργων του ΤΑΑ, δεν είχαν καταγράψει πρόσθετες διαδικασίες και δικλίδες για την αντιμετώπιση κινδύνων που αφορούν ειδικά στην παρακολούθηση και εποπτεία των ενταγμένων στο ΤΑΑ έργων, ούτε είχαν ζητήσει την ανάπτυξή τους και δεν είχαν εντάξει σχετικούς ελέγχους στο ετήσιο πρόγραμμα ελέγχων τους. Επισημαίνεται δε ότι η συνδρομή των Υπηρεσιών Εσωτερικού Ελέγχου των εμπλεκόμενων φορέων στην παρακολούθηση των διαδικασιών για την υλοποίηση των έργων, την ορθή εφαρμογή των διαδικασιών του ΣΔΕ και την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους θα μπορούσε να αποτελέσει μια επιπρόσθετη δικλίδα για τον έγκαιρο εντοπισμό και την άμεση γνωστοποίηση τυχόν καθυστερήσεων και των λόγων πρόκλησής τους.
• Το ΟΠΣ ΤΑ θα μπορούσε να είναι ένα ισχυρό εργαλείο για την παρακολούθηση της υλοποίησης των έργων του ΤΑΑ, εντούτοις εντοπίστηκαν ελλείψεις που πλήττουν την αποτελεσματικότητά του, ιδίως όσον αφορά την πρόληψη και αντιμετώπιση του κινδύνου καθυστερήσεων. Μεταξύ των ελλείψεων αυτών εντοπίζονται τα ζητήματα της διασύνδεσης του ΟΠΣ ΤΑ με άλλα πληροφοριακά συστήματα, η έλλειψη ύπαρξης αυτοματοποιημένων ειδοποιήσεων εντός του ΟΠΣ ΤΑ για τις κρίσιμες ημερομηνίες υλοποίησης των έργων ή υποχρεωτικών πεδίων προς συμπλήρωση στα έντυπα προς ανάρτηση στο ΟΠΣ ΤΑ, ώστε να μην υποβάλλονται με κενά πεδία στην περίπτωση καθυστερήσεων στην εκπλήρωση οροσήμων καθώς και ο μη ορισμός πρωτόκολλων επικοινωνίας μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων. Σε αρκετές περιπτώσεις ο έλεγχος διαπίστωσε ότι η πληροφόρηση για την πορεία υλοποίησης των έργων εμπεριέχεται σε αρχεία τύπου Excel, τα οποία διαμορφώνονται εκτός των διαδικασιών του ΣΔΕ και διακινούνται εκτός ΟΠΣ ΤΑ, γεγονός που όχι μόνον ενέχει κινδύνους για την πληρότητα και ακρίβεια των δεδομένων που περιέχονται σε αυτές τις άτυπες αναφορές, αλλά πλήττει και τη δυνατότητα του ΟΠΣ ΤΑ να αποτελέσει ένα πρόσφορο και αποτελεσματικό εργαλείο συστηματικής παρακολούθησης και καταγραφής/αντιμετώπισης καθυστερήσεων στην υλοποίηση των έργων.
• Στα ελεγχόμενα έργα διαπιστώθηκαν καθυστερήσεις στη διαδικασία ωρίμανσης και έναρξης της υλοποίησης σε σχέση με τα προβλεπόμενα στις αρχικές αποφάσεις ένταξης των έργων. Ως διορθωτικό μέτρο, οι εμπλεκόμενοι φορείς επέλεξαν τη λύση της τροποποίησης των οικείων αποφάσεων ένταξης (σε αρκετές περιπτώσεις περισσότερες από μία φορές) ή -στην περίπτωση του ελεγχόμενου υποέργου του Κτηματολογίου- της αναθεώρησης της ημερομηνίας επίτευξης οροσήμου, χωρίς όμως να καταγράψουν στις αποφάσεις αυτές (ή σε άλλα εντός του ΟΠΣ ΤΑ έγγραφα) τις αιτίες των καθυστερήσεων ή, σε μια περίπτωση που υπήρξε τέτοια καταγραφή, περαιτέρω, τα συγκεκριμένα μέτρα αντιμετώπισης των καθυστερήσεων. 

Το Ελεγκτικό Συνέδριο προχώρησε μεταξύ άλλων στις εξής συστάσεις προς την Ειδική Υπηρεσία Συντονισμού Ταμείου Ανάκαμψης:

• Να μεριμνήσει για την τροποποίηση του πλαισίου του ΣΔΕ του ΤΑΑ προκειμένου: α) για όσα έργα δεν έχουν ακόμα ενταχθεί στο ΤΑΑ καθώς και για το ανεκτέλεστο τμήμα όσων έχουν ήδη ενταχθεί, να καταστεί υποχρεωτική η κατάρτιση από τους Φορείς Υλοποίησης (σε συνεργασία με τα Υπουργεία Ευθύνης) αναλυτικών επιμέρους χρονοδιαγραμμάτων ανά έργο (ανάλογα με τη φύση και την ιδιαιτερότητα του κάθε έργου) με συγκεκριμένες ενδιάμεσες και κρίσιμες ημερομηνίες – σταθμούς που να εκτείνονται από την έναρξη της φάσης ωρίμανσης μέχρι και την ολοκλήρωση της υλοποίησης, β) να προσδιορίσει την έννοια των «καθυστερήσεων» και να προβεί στην κατηγοριοποίησή τους ανάλογα με τη φύση και το ειδικότερο αντικείμενο των έργων του ΕΣΑΑ, με δημιουργία οδηγού διορθωτικών ενεργειών ανά περίπτωση και γ) να αναπτύξει σύστημα ανάλυσης κινδύνων (risk assessment) αναφορικά με την ολοκλήρωση των έργων, στο οποίο να συνδέεται το ζήτημα της καθυστέρησης με τις ημερομηνίες που θα περιλαμβάνονται στα επιμέρους χρονοδιαγράμματα των έργων.
• Να μεριμνήσει για την έγκαιρη και έγκυρη συμπλήρωση από τους Φορείς Υλοποίησης, υπό την ευθύνη και των Υπουργείων Ευθύνης, των προβλεπόμενων από το ΣΔΕ δελτίων Δ2, Δ6 και Δ19, διασφαλίζοντας ότι υποβάλλονται στο ΟΠΣ ΤΑ εντός των τασσόμενων προθεσμιών και ότι συμπληρώνονται όλα τα πεδία, όπως για παράδειγμα τα πεδία «προβλημάτων/επιπλοκών» και «διορθωτικών μέτρων σε περίπτωση καθυστερήσεων».
• Ενόψει της διαπίστωσης αδυναμίας συμπλήρωσης των δελτίων παρακολούθησης σε περίπτωση μη υποβολής δήλωσης δαπανών, να προβεί σε επισκόπηση των δελτίων και τυχόν σε επικαιροποίηση του περιεχομένου της πληροφόρησης που παρέχουν, ώστε να γίνουν οι αναγκαίες προσαρμογές που να διασφαλίζουν ότι το περιεχόμενό τους ανταποκρίνεται στη φιλοσοφία του ΤΑΑ (παρακολούθηση επίτευξης οροσήμων και στόχων και όχι απλώς δαπανών).
• Να προβεί σε ενέργειες αναβάθμισης του ΟΠΣ ΤΑ προκειμένου α) σε συνεργασία με το Υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων και τη Γενική Γραμματεία Πληροφοριακών Συστημάτων Δημόσιας Διοίκησης του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης να επεκτείνει τις διασυνδέσεις του ΟΠΣ ΤΑ με τα άλλα πληροφοριακά συστήματα, ώστε να επαληθεύεται με άμεσο, αξιόπιστο και ασφαλή τρόπο η εγκυρότητα των δεδομένων που προέρχονται από αυτά, β) να υφίσταται εντός του ΟΠΣ ΤΑ σύστημα αυτοματοποιημένων ειδοποιήσεων για τις κρίσιμες ημερομηνίες σε κάθε στάδιο υλοποίησης των έργων, γ) να υφίσταται σύστημα υποχρεωτικής συμπλήρωσης πεδίων στα έντυπα προς υποβολή στο ΟΠΣ ΤΑ (και ιδίως στα πεδία «προβλήματα/επιπλοκές» των δελτίων Δ2 και Δ6), χωρίς να υπάρχει η δυνατότητα υποβολής του δελτίου με κενό στο σχετικό πεδίο ή με απλή μετακύλιση εκτιμώμενων ημερομηνιών, δ) να υπάρχει η αυτοματοποιημένη δυνατότητα εξαγωγής συγκεντρωτικών αναφορών υλοποίησης του ΕΣΑΑ και των επιμέρους δράσεων, έργων και υποέργων αυτού, βάσει των στοιχείων του ΟΠΣ ΤΑ, ώστε να μειωθεί ο κίνδυνος ανακρίβειας ή μη πληρότητας των δεδομένων που συνδέεται με αναφορές που δημιουργούνται με χειροκίνητες διαδικασίες και ε) να καταγράψει και να τυποποιήσει περαιτέρω τις διαδικασίες επικοινωνίας μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων (Υπουργεία Ευθύνης, Φορείς Υλοποίησης, ΕΥΣΤΑ), ώστε να περιοριστεί η χρήση πρακτικών άτυπης επικοινωνίας για την παρακολούθηση των έργων.