Ελεγκτικό Συνέδριο: Ουσιώδεις πλημμέλειες κατά την ανάθεση δημοσίων συμβάσεων

Έκθεση ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου τεκμηριώνει «ουσιώδεις πλημμέλειες» κατά τον προσυμβατικό έλεγχο των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών, υπηρεσιών και δημοσίων συμβάσεων παραχώρησης έργων και υπηρεσιών, την περίοδο από την 1η Ιουλίου 2023 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2024.

• Διαπιστώθηκαν αδικαιολόγητοι αποκλεισμοί προσφερόντων, λόγω μη προσκόμισης δικαιολογητικών συμμετοχής, ελλείψει σαφήνειας στους όρους της διακήρυξης.
• Διαπιστώθηκε ότι τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής σε διαγωνιστικές διαδικασίες είτε περιόριζαν τον κύκλο των δυνητικών προσφερόντων είτε εισήγαγαν αδικαιολόγητες διακρίσεις αυτών.
• Διαπιστώθηκαν μη νόμιμοι αποκλεισμοί από διαγωνιστικές διαδικασίες, οικονομικών φορέων, οι οποίοι επιθυμούσαν να στηριχθούν στις ικανότητες τρίτων, ενώ αποδείκνυαν ότι θα έχουν στη διάθεσή τους τους αναγκαίους πόρους, ιδίως, με την προσκόμιση της σχετικής δέσμευσης των τρίτων φορέων για τον σκοπό αυτόν.
• Διαπιστώθηκε ότι η αξιολόγηση των τεχνικών προσφορών δεν έφερε την απαιτούμενη πλήρη και επαρκή αιτιολογία.
• Διαπιστώθηκε αποδοχή προσφορών και κατακύρωση κατά παράβαση της διακήρυξης.
• Διαπιστώθηκε αποδοχή εναλλακτικών προσφορών χωρίς να απαιτείται ή να επιτρέπεται στη διακήρυξη η υποβολή εναλλακτικών προσφορών.
• Διαπιστώθηκαν πλημμέλειες στα στάδια ελέγχου των δικαιολογητικών, είτε συμμετοχής είτε κατακύρωσης, με αποτέλεσμα την παράνομη απόρριψη προσφοράς οικονομικών φορέων που προηγούνταν στη σειρά μειοδοσίας από τους αναδειχθέντες αναδόχους δημοσίων έργων.

Με φόντο τα παραπάνω το Ελεγκτικό Συνέδριο κατέληξε στα εξής συμπεράσματα:

• Τα Κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κατά κύριο λόγο, ανέδειξαν κατά τη χρονική περίοδο από 1.7.2023 έως 31.12.2024 ουσιώδεις πλημμέλειες των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων. Επισημαίνεται εκ νέου, όπως σε αντίστοιχες προηγούμενες εκθέσεις του Τμήματος για τον προσυμβατικό έλεγχο είχε σημειωθεί, ότι συγκρίνοντας τις παραβιάσεις στις οποίες η παρούσα έκθεση επικεντρώνεται με εκείνες των προηγούμενων εκθέσεων, παρατηρείται επαναληψιμότητα όχι μόνο στις παραβιαζόμενες αρχές και διατάξεις, αλλά και στα στοιχεία θεμελίωσης των πλημμελειών και ενίοτε στις περιστάσεις υπό τις οποίες εκδηλώθηκαν.
• Ιδιαίτερο ζήτημα που τέθηκε κατά τον προσυμβατικό έλεγχο αφορούσε τις εφαρμοστέες διατάξεις σε διαδικασίες σύναψης συμβάσεων, οι οποίες ενείχαν μεταβίβαση ακινήτων με κτίριο προς ανακατασκευή και μετασκευή για ειδική δημόσια χρήση ή εκμίσθωση και εκμετάλλευση της χρήσης ακινήτου για παροχή υπηρεσιών σε τρίτους με αντάλλαγμα, σύμφωνα με τις ειδικές απαιτήσεις της αναθέτουσας αρχής. Διασαφηνίστηκε ότι το αντικείμενο των συμβάσεων ήταν μεικτό, ο προέχων χαρακτήρας του οποίου υπαγόρευε την εφαρμογή των διατάξεων του ν. 4412/2016 περί ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων έργου ή του ν. 4413/2016 περί δημοσίων συμβάσεων παραχώρησης υπηρεσιών.
• Όσον αφορά στις διαδικασίες ανάθεσης, ουσιώδεις πλημμέλειες διαπιστώθηκαν στο σύνολο των επιμέρους σταδίων αυτών, από την προετοιμασία των συμβάσεων έως την κατακύρωση.
• Όσον αφορά στις διατυπώσεις δημοσιότητας της διακήρυξης, οι οποίες απαιτείται να τηρούνται και στις ουσιώδεις τροποποιήσεις αυτής, διαπιστώθηκαν περιπτώσεις στις οποίες η δημοσιευθείσα διακήρυξη τροποποιήθηκε ουσιωδώς χωρίς να δημοσιευθεί εκ νέου, με αποτέλεσμα να διαταραχθούν οι αρχές της ίσης μεταχείρισης και του ανταγωνισμού των δυνητικών προσφερόντων οικονομικών φορέων, το οποίο συντελείται και στις όψιμες, αλλά σημαντικές ως προς τους όρους υποβολής προσφορών, διευκρινίσεις, μετά τις οποίες οι αναθέτουσες αρχές παραλείπουν να παρατείνουν την προθεσμία υποβολής προσφορών.
• Στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων ή συμφωνιών-πλαίσιο με αντικείμενο, κυρίως, προμήθειες, ο έλεγχος ανέδειξε περιπτώσεις, στις οποίες οι αναθέτουσες αρχές δεν ανταποκρίθηκαν, είτε αυτοβούλως είτε κατόπιν αναζήτησης στοιχείων κατά τον έλεγχο, στην υποχρέωση να τεκμηριώνουν επαρκώς την αναγκαιότητα και τον προϋπολογισμό της σχεδιαζόμενης σύμβασης ή συμφωνίας-πλαίσιο, καθώς και περιπτώσεις στις οποίες διαπιστώθηκε έλλειψη είτε επαρκούς χρηματοδότησης είτε επαρκούς πίστωσης για την εκτέλεση της σύμβασης.
• Οι παρεκκλίσεις από τον κανόνα της τήρησης κανονικών διαγωνιστικών διαδικασιών παρατηρούνται είτε κατά την ανάθεση συμβάσεων είτε κατά την εκτέλεσή τους, στην περίπτωση ουσιωδών τροποποιήσεων, οι οποίες, όπως παγίως υπογραμμίζεται νομολογιακά, ισοδυναμούν με νέες αναθέσεις.
• Επαναλήφθηκε η πάγια νομολογία του προσυμβατικού ελέγχου ότι δεν είναι επιτρεπτή η προσφυγή σε εξαιρετικές διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων για την κάλυψη πάγιων αναγκών της αναθέτουσας αρχής, που, ως τέτοιες, είναι δυνατό να υπαχθούν σε προγραμματισμό μέσω διαγωνιστικών διαδικασιών, ιδίως στο μέτρο που προβλέπεται δυνατότητα σύντμησης των τιθέμενων προθεσμιών.
• Τα αποτελέσματα του προσυμβατικού ελέγχου αποτυπώνουν εκ νέου ότι οι αποκλίσεις από τις κανονικές διαγωνιστικές διαδικασίες συνδέονται συχνά με φυσικές καταστροφές. Δεδομένου ότι ισχυρά καιρικά φαινόμενα ή εν γένει φυσικά φαινόμενα εξαιτίας των οποίων οι πληττόμενες περιοχές κηρύσσονται σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης, τα τελευταία έτη εκδηλώνονται κατ’ επανάληψη, κατά τον προσυμβατικό έλεγχο καθοριστική σημασία έχουν οι εκάστοτε ειδικές περιστάσεις. Εάν δε οι ανατιθέμενες συμβάσεις αποσκοπούν στη θωράκιση περιοχών για το μέλλον, χωρίς να συνάπτονται αιτιωδώς και αναγκαίως προς προηγούμενο συμβάν, η ανάθεση κατόπιν διαπραγμάτευσης χωρίς δημοσίευση διακήρυξης δεν δικαιολογείται.
• Εξίσου καθοριστική, όπως έχει επισημανθεί, είναι η χρονική ακολουθία των ενεργειών τις οποίες ανέλαβαν οι αναθέτουσες αρχές από το απρόβλεπτο γεγονός μέχρι την ανάθεση, καθώς η απομάκρυνση από το χρονικό σημείο εκδήλωσης του απρόβλεπτου γεγονότος, αναιρεί την αδυναμία να τηρηθούν τακτικές διαγωνιστικές διαδικασίες.
• Εξάλλου, με τις τροποποιήσεις συμβάσεων ή συμφωνιών-πλαίσιο ενίοτε επιχειρείται η επέκταση του οικονομικού ή του τεχνικού αντικειμένου υπό εκτέλεση συμβάσεων, προκειμένου να καλυφθούν είτε οι αρχικές για τις οποίες ο προϋπολογισμός των συμβάσεων εμφανίζεται ανεπαρκής είτε μη συνυπολογισθείσες στο αρχικό αντικείμενο ανάγκες των αναθετουσών αρχών.
• Η φύση της τροποποίησης ως παρέκκλιση από τον κανόνα του διαγωνισμού, επιβάλλει να αξιοποιούνται στο έπακρο οι δυνατότητες της υπό εκτέλεση σύμβασης, συμπεριλαμβανομένου του εκάστοτε δικαιώματος προαίρεσης, η οποία είχε προκύψει με τακτική διαδικασία και εγκαίρως να προκηρύσσεται νέα. Οι τροποποιήσεις, πάντως, λόγω απρόβλεπτων περιστάσεων, προϋποθέτουν ακριβώς τη συνδρομή τέτοιων περιστάσεων, εντούτοις σε αρκετές περιπτώσεις οι αναθέτουσες αρχές δεν κατόρθωσαν να στοιχειοθετήσουν.
• Στην ειδικότερη μορφή τροποποίησης σύμβασης, μη συναρτώμενη, όμως, προς τη συνδρομή απρόβλεπτου γεγονότος, αυτή της ανάθεσης συμπληρωματικού προς το αρχικό συμβατικό αντικείμενο, ελέγχεται, μεταξύ των άλλων, ότι δεν επέρχεται μεταβολή ή τεχνική ή οικονομική επέκταση των αρχικών συμβάσεων, καθώς και η αναγκαιότητα εκτέλεσης του νέου αντικειμένου από τον ίδιο ανάδοχο, όπως με αρνητική έκβαση καταδείχθηκε σε συμπληρωματική σύμβαση έργου, η οποία αφενός ενσωμάτωνε το φυσικό αντικείμενο δύο αυτοτελών κύριων συμβάσεων έργου αφετέρου για τη χρηματοδότησή της επερχόταν σύγχυση των πηγών χρηματοδότησης, ομοίως, των δύο αρχικών συμβάσεων.
• Η αρχή ότι για λόγους ισότιμης μεταχείρισης των προσφερόντων ή δυνητικών προσφερόντων και διαφάνειας της διαγωνιστικής διαδικασίας, ασαφείς όροι της διακήρυξης δεν επιτρέπεται να ερμηνεύονται σε βάρος των προσφερόντων και να επιφέρουν τον αποκλεισμό τους, τονίστηκε από τα Κλιμάκια στις περιπτώσεις που διαπιστώθηκε ότι είχε εμφιλοχωρήσει αντίστοιχη ουσιώδης πλημμέλεια.
• Τα Κλιμάκια επέλυσαν, επίσης, ζητήματα που ανέκυψαν σε σχέση με, ουσιώδους χαρακτήρα, είτε υπέρμετρο περιορισμό των δυνητικών προσφερόντων είτε μη νόμιμους αποκλεισμούς οικονομικών φορέων από τις διαδικασίες ανάθεσης, υιοθετώντας, κατά περίπτωση, την πλέον συμβατή με τις ενωσιακές αρχές του ανταγωνισμού, της διαφάνειας, της ίσης μεταχείρισης και της αναλογικότητας, ερμηνεία.
• Στο πλαίσιο αυτό χαρακτηριστικές περιπτώσεις μη νόμιμων διακρίσεων, δυσανάλογα περιοριστικών του κύκλου των προσφερόντων, διαπιστώθηκαν από την άποψη της απαίτησης εμπειρίας μόνο στο δημόσιο τομέα ή της απαίτησης πολλαπλής εμπειρίας κατ’ αποκλεισμό της ενιαίας όμοιας ή του αποκλεισμού του εγγύτερου στον χρόνο της διακήρυξης οικονομικού έτους, καθώς και της θέσπισης υπέρμετρα υψηλού αριθμοδείκτη ρευστότητας προς απόδειξη χρηματοοικονομικής επάρκειας, σε συμβάσεις που δεν εμφάνιζαν πολυπλοκότητα ή σε συμβάσεις με ιδιαίτερα χαμηλό οικονομικό αντικείμενο, κατά τμήματα.
• Συναφώς, οι αναθέτουσες αρχές υπεισήλθαν σε ειδικότερης μορφής διακρίσεις, κυρίως μέσω των όρων τεχνικής ικανότητας ή χρηματοοικονομικής επάρκειας, για την πλήρωση των οποίων, είτε με την πρόσθετη απαίτηση σχέσης υπεργολαβίας ή αυτοδύναμης εκπλήρωσης τους από τους συνενωμένους προσφέροντες, περιοριζόταν έως και αποκλειόταν η δυνατότητα να πληρούνται οι ικανότητες από δυο ή περισσότερους φορείς αθροιστικά, μέσω της στήριξης σε ικανότητες τρίτων, ή της συνένωσης ικανοτήτων των μελών της προσφέρουσας ένωσης οικονομικών φορέων.
• Περαιτέρω, αναφορικά προς τα κριτήρια που εφαρμόζονται στις διαγωνιστικές διαδικασίες, διαπιστώθηκε, αν και, όπως μπορεί να συναχθεί από την επισκόπηση των αποτελεσμάτων του προσυμβατικού ελέγχου που καταγράφονταν στη νομολογία των αρμόδιων Κλιμακίων κατά το παρελθόν, όχι με την ένταση που αυτό συνέβαινε, ότι κριτήρια ποιοτικής επιλογής τέθηκαν μη νομίμως και ως κριτήρια ανάθεσης συμβάσεων με ανάδειξη της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς βάσει της βέλτιστης σχέσης ποιότητας – τιμής, μολονότι τα ζητούμενα στο κριτήριο ανάθεσης στοιχεία δεν εμφάνιζαν συσχέτιση προς στοιχεία ποιότητας των προσφερόμενων.
• Το ζήτημα της πλήρους και επαρκούς αιτιολογίας την οποία απαιτείται να φέρει η τεχνική αξιολόγηση, ακόμη και εάν αφορά μία και μοναδική προσφορά, εξακολούθησε να αναφαίνεται ως λόγος διακωλυτικός της σύναψης σύμβασης, είτε διότι η βαθμολόγηση δεν αναλυόταν λεκτικά είτε διότι η αξιολόγηση αφίστατο των στοιχείων της αξιολογηθείσας προσφοράς είτε διότι δεν υφίστατο λεκτική αιτιολογία ή αυτή ήταν ανεπαρκής είτε διότι διαφοροποιείτο σε όμοια στοιχεία διαφορετικών προσφορών.
• Εξάλλου, εντοπίστηκαν αριθμητικά περιορισμένες περιπτώσεις ουσιωδών πλημμελειών στις διαδικασίες ανάθεσης, ιδίως συμβάσεων προμηθειών, κατά παράβαση ουσιωδών διατάξεων της διακήρυξης, με χαρακτηριστικότερες περιπτώσεις την ανάθεση καθ’ υπέρβαση της προϋπολογιζόμενης δαπάνης, την κατακύρωση κατά παράβαση του κριτηρίου της χαμηλότερης τιμής, την εφαρμογή Δυναμικού Συστήματος Αγορών μετά από τη λήξη του, την αποδοχή προσφέροντος, ο οποίος δεν πληρούσε τα κριτήρια επιλογής.
• Αν και μεμονωμένες, σημειώθηκαν ουσιώδεις πλημμέλειες λόγω αποδοχής περισσότερων χωρίς διάκριση μεταξύ κύριας και εναλλακτικών προσφορών από τον ίδιο προσφέροντα, στις οποίες πρέπει να απορρίπτεται το σύνολο της προσφοράς, δεδομένου ότι εάν δεν επιτρέπεται ή δεν απαιτείται από τη διακήρυξη η υποβολή εναλλακτικών προσφορών, αυτές αποκλείονται, για την ταυτότητα δε του λόγου αποκλείονται σε κάθε περίπτωση περισσότερες κύριες προσφορές.
• Τέλος, διαπιστώθηκαν περιπτώσεις πλημμελειών κατά τον έλεγχο των δικαιολογητικών συμμετοχής ή κατακύρωσης, όπου ο έλεγχος των Κλιμακίων ήταν καίριας σημασίας για την αποκατάσταση της νομιμότητας, με την ανάδειξη ως αναδόχου του φορέα που προηγούνταν στη σειρά μειοδοσίας και πληρούσε όλες τις προϋποθέσεις συμμετοχής.