Ο νόμος 4807/2021 και οι τροπολογίες του

Στο παρόν κείμενο παρουσιάζεται η περίπτωση του ν. 4807/2021. Το νομοσχέδιο που κατατέθηκε προς διαβούλευση αφορούσε την τηλεργασία στο Δημόσιο. Σταδιακά και μέχρι την ψήφιση του νομοσχεδίου, προστέθηκαν στο περιεχόμενό του και άλλα ζητήματα. Τελικά η πλειοψηφία των άρθρων του νόμου που ψηφίστηκε προέρχονταν από τις κατατεθείσες στη Βουλή υπουργικές τροπολογίες. Τα ζητήματα που κατέληξε να ρυθμίζει ο εν λόγω νόμος είναι πολλά και διάφορα, με κάποια εξ αυτών να μπορούν να αποτελέσουν νόμους από μόνα τους. Το γεγονός αυτό αποτελεί και το επίκεντρο των προβληματισμών που προκύπτουν σχετικά με την υιοθέτηση (ή μη) των κανόνων της καλής νομοθέτησης στη συγκεκριμένη περίπτωση.

Α. Στις 28 Απριλίου 2021 κατατέθηκε προς διαβούλευση, το σχέδιο νόμου του Υπουργείου Εσωτερικών “Θεσμικό πλαίσιο τηλεργασίας στον δημόσιο τομέα”. Το σχέδιο αυτό αποτελείται από 20 άρθρα, έχει έκταση 9 σελίδων και, όπως καθίσταται σαφές από τον τίτλο του, αφορά τη ρύθμιση των ζητημάτων της τηλεργασίας στο Δημόσιο. 

Β. Την 1η Ιουνίου 2021 κατατίθεται στην Βουλή το ίδιο νομοσχέδιο, έχοντας πλέον τον τίτλο “Θεσμικό πλαίσιο τηλεργασίας, διατάξεις για το ανθρώπινο δυναμικό του δημοσίου τομέα και άλλες ρυθμίσεις του Υπουργείου Εσωτερικών”. Στη συγκεκριμένη μορφή του, το νομοσχέδιο αποτελείται από 27 άρθρα, έχει έκταση 14 σελίδων και χωρίζεται σε Μέρος Α (Τηλεργασία στον Δημόσιο Τομέα) και Μέρος Β (Διατάξεις Ανθρωπίνου Δυναμικού Δημοσίου Τομέα, Τομέα Μακεδονίας- Θράκης του Υπουργείου Εσωτερικών και Ο.Τ.Α.). 

Στο Μέρος Β’ του σχεδίου (άρθρα 20-26) υπάρχουν διατάξεις σχετικές με την αξιολόγηση της απόδοσης του προσωπικού του Δημοσίου, τη γραμματειακή υποστήριξη του Δευτεροβάθμιου Πειθαρχικού Συμβουλίου, τις αποδοχές των δημοσιογράφων ΟΤΑ, τον διορισμό στο Δημόσιο συγγενούς αποβιώσαντος υπαλλήλου, την παρακολούθηση πειθαρχικών υποθέσεων, τις δαπάνες μισθωμάτων και τα κίνητρα σε εργαζομένους ΟΤΑ ορεινών και νησιωτικών περιοχών. 

Φαίνεται, λοιπόν, οι ρυθμίσεις του Μέρους Β’ να εκφεύγουν από το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου, το οποίο δεν είναι άλλο από την τηλεργασία. Με τον τρόπο αυτό, ωστόσο, οι επιταγές του άρθρου 74 του Συντάγματος και του άρθρου  85 του Κανονισμού της Βουλής, όπως αναλύονται και εξειδικεύονται στις σελ. 18, 19, 24, 77 του Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας (που απαιτούν τα νομοσχέδια να μην περιέχουν άσχετες μεταξύ τους διατάξεις) παραβλέπονται. Επίσης, οι αρχές της καλής νομοθέτησης, όπως αυτές αποτυπώνονται στο άρθρο 58 του νόμου 4622/2019, παραβιάζονται. 

Το ζήτημα αυτό της παρέκκλισης από το κύριο αντικείμενο του νόμου καθίσταται μάλιστα, σαφές ήδη από τον τίτλο που φέρει πλέον το νομοσχέδιο (“….και άλλες ρυθμίσεις του Υπουργείου Εσωτερικών”). Το γεγονός ότι και οι ρυθμίσεις του Μέρους Β’ αφορούν ζητήματα που σχετίζονται με το Υπουργείο Εσωτερικών δεν φαίνεται να αναιρεί τον προβληματισμό που δημιουργεί το να συνυπάρχουν στο ίδιο νομοσχέδιο τόσο διαφορετικά μεταξύ τους ζητήματα. Άλλωστε, όπως πολύ χαρακτηριστικά αναφέρεται στις σελ 18 και 19 του Εγχειριδίου “…κάθε νομοσχέδιο έχει ένα κύριο αντικείμενο και δεν περιλαμβάνει διατάξεις άσχετες προς αυτό, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 74 παρ. 5 εδ. β. του Συντάγματος. Τέτοιες διατάξεις δεν είναι συνταγματικά αποδεκτές και, συνεπώς, δεν επιτρέπονται ούτε κατά το παρόν Εγχειρίδιο – είτε συμπεριλαμβάνονται στο σώμα του νομοσχεδίου είτε λαμβάνουν τη μορφή τροπολογιών…Η αναφορά σε «άλλες διατάξεις» που είναι συνηθισμένη πρακτική όταν το νομοσχέδιο περιέχει διατάξεις άσχετες με το κυρίως ρυθμιστικό του αντικείμενο πρέπει να αποφεύγεται γιατί προκαλεί ασάφεια, αμφισημία και συνεπώς αντίκειται στις αρχές της αποτελεσματικότητας και της προσβασιμότητας ως αρχές καλής νομοθέτησης”.

Γ. Δύο μόλις μέρες πριν την ψήφιση του νόμου, δηλαδή στις 8 Ιουνίου του 2021, κατατίθενται 5 υπουργικές τροπολογίες. Οι τροπολογίες αυτές περιέχουν συνολικά 35 άρθρα, με την έκταση των διατάξεων να ανέρχεται σε 30 σελίδες. Τα θέματα που ρυθμίζουν δε, είναι πολλά και διάφορα (για μία συνοπτική αναφορά του περιεχομένου των εν λόγω τροπολογιών δείτε εδώ) Ωστόσο, καμία σχέση δεν έχουν ούτε τα άρθρα των τροπολογιών μεταξύ τους ούτε (κυρίως) τα άρθρα των τροπολογιών με το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου, που όπως έχει ήδη τονιστεί είναι η τηλεργασία. 

Γενικά, η έκταση των τροπολογιών, η ύπαρξη πολλών άρθρων σε κάθε μία από αυτές και ιδίως το περιεχόμενό τους αποτελούν στοιχεία που αναδεικνύουν ότι στην περίπτωση αυτή παραβλέφθηκαν εκ νέου (και μάλιστα σε μεγαλύτερο βαθμό) οι επιταγές του άρθρου 74 του Συντάγματος και των άρθρων 87, 88 και 101 του Κανονισμού της Βουλής, όπως αυτά αναλύονται και εξειδικεύονται στις σελ. 4, 18, 63, 70-71, 77-78 του Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας. Τα ως άνω άρθρα ορίζουν τις ειδικότερες συνθήκες με τις οποίες εισάγεται κάποια τροπολογία προς ψήφιση αλλά και το περιεχόμενο που αυτή οφείλει να έχει. 

Το γεγονός αυτό δεν έμεινε ασχολίαστο και κατά τη συνεδρίαση της Ολομέλειας της Βουλής (βλ. μεταξύ άλλων σελ. 4, 6, 13, 20, 61, 63 πρακτικών Βουλής)    Iδιαίτερες αναφορές έγιναν στο γεγονός ότι τροπολογίες κατατίθενται την τελευταία στιγμή και συνιστούν ουσιαστικά ολόκληρα νομοσχέδια, ότι με αυτόν τον τρόπο υπονομεύεται η ευρύτερη έννοια της διαβούλευσης τόσο εντός όσο και εκτός Κοινοβουλίου, ότι εγκαινιάζεται με το συγκεκριμένο νομοσχέδιο η πολιτική του μισού νόμου, ότι δεν τηρούνται οι κανόνες για καλή νομοθέτηση που η ίδια η Κυβέρνηση έχει εισάγει και ότι ο τρόπος αυτός νομοθέτησης συνιστά ουσιαστικά κακή νομοθέτηση, γεγονός που καθιστά την όλη διαδικασία απαράδεκτη και αντισυνταγματική. 

Δ. Το νομοσχέδιο αυτό, ψηφίστηκε τελικά στις 10 Ιουνίου 2021. Έχουμε λοιπόν, το νόμο 4807/2021, ο οποίος έχει πλέον τον τίτλο “Θεσμικό πλαίσιο τηλεργασίας, διατάξεις για το ανθρώπινο δυναμικό του δημοσίου τομέα και άλλες επείγουσες ρυθμίσεις” και περιέχει τελικά 62 άρθρα, εκ των οποίων τα 35 εισήχθησαν προς ψήφιση μέσω τροπολογιών. Ο ίδιος ο τίτλος του νόμου, παρότι άλλαξε για τρίτη φορά, εξακολουθεί να περιέχει την φράση “και άλλες επείγουσες ρυθμίσεις”, γεγονός που αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα του πως οι αρχές καλής νομοθέτησης, παραβιάζονται και από τον ψηφισθέντα τελικά νόμο. 

Παρά τις ως άνω παραβιάσεις των κανόνων καλής νομοθέτησης και κυρίως το άσχετο των τροπολογιών, όλες οι υπουργικές τροπολογίες ψηφίζονται, λοιπόν, από τη Βουλή (βλ. σελ. 66 επ. των πρακτικών της Βουλής για τις ψήφους). Από την άλλη πλευρά, οι 4 βουλευτικές τροπολογίες που είχαν κατατεθεί στο πλαίσιο της συνεδρίασης της Βουλής απορρίφθηκαν, με τις 2 ρητά για το λόγο ότι ήταν εκπρόθεσμες και άσχετες (βλ. δήλωση Υπουργού Εσωτερικών σε σελ. 38  των πρακτικών ). 

Οι κανόνες της καλής νομοθέτησης και οι αρχές του άρθρου 58 του νόμου 4622/2019, φαίνεται, λοιπόν, να παραβιάζονται πολλαπλώς με το ν. 4807/2021. Το πλήγμα που δέχεται το κράτος δικαίου στη συγκεκριμένη περίπτωση είναι εμφανές σε περισσότερα από ένα επίπεδα, ορισμένα εκ των οποίων παρουσιάστηκαν και στο υπό κρίση κείμενο.